云南“省直管县”财政体制改革绩效分析

  作者简介施本植,男,云南大学经济学院教授,经济学博士,博士生导师,主从事经济学研究; 
  许树华,女,云南大学经济学院21级博士研究生,云南开放大学科技与发展规划处副教授,主从事经济学研究。 
  基于效率论的视角,对云南省镇雄、腾冲、宣威三个 “省直管县”财政体制改革试点县的财政状况、经济发展和人民生活水平变化进行比较分析,得出“省直管县”财政体制改革属于“帕累托改进”。因而,有必全面推广省直管县财政体制改革、全面推进省直管县财政体制改革所需的相应配套改革。 
  关键词省直管县;财政体制;改革绩效 
  中图分类号F812 文献标识码A 文章编号16-723X(214)11-4-6 
  财政部29年出台了关于推进省直接管理县财政改革的意见(财预2978号文件),开启了“省直管县”财政体制改革进程。“省直管县”财政管理体制改革的目的是为了“扩权强县”,缓解省以下地区财政困难,高人民生活水平。经过5年的改革实践,到底“省直管县”财政管理体制改革的绩效如何?下一步改革的方向是什么?这些都是值得关注的重理论和实践问题。本文以云南省试点直管县为例,对此做一些探讨。 
  一、“省直管县”财政体制 
  改革的绩效评价 
  从理论上讲,“省直管县”财政管理体制改革的绩效可以用“帕累托改进”理论进行解释,这种改进是对“帕累托最优”的修正。即如果财政体制的调整使一部分人受益,另一部分人受损,那么只对受损部分的利益得到补偿以后仍有盈余,就是帕累托改进。1实践证明,越接近“帕累托改进”的体制改革,所引起的利益摩擦和震动也越小,改革越容易推进。在实践中,“省直管县”财政管理体制改革的绩效通过实际考察改革给地方经济、财政收支及人民生活等带来的改善状况及程度来反映。 
  “省直管县”财政体制改革试点的绩效应放在政府、市场和社会三维立体坐标系中来评价。政府维度上考虑省、省管县所属市、试点县通过改革相互关系的理顺和调整;市场维度上考虑各级政府的收益、损失和效率变化;社会维度上考虑人民生活水平的改善和社会效益的高程度。 
  具体而言,应从“省直管县”财政改革试点前后地方财政状况、经济发展、人民生活水平三方面评价“省直管县”财政改革的绩效。地方财政状况主通过财政预算收入增长速度、财政自给率变化情况反映;地方经济发展主通过人均GDP增长率反映;人民生活水平主通过农民人均纯收入增长率和贫困发生率变化反映。基于以上思路,“省直管县”财政改革绩效可以分为以下四种情形。 
  一是“省直管县”改革后,试点县和其所属市的财政状况、经济发展、人民生活水平均迅速增长或高。试点县和所属市这三方面的主指标增长速度更快,总体收益绝对正增长,就是理论上的“省直管县”财政体制的“帕累托改进”,这种改进是向“帕累托最优”迈进的必然路径。从逻辑上看,市不仅不是与县争利的“食利者”,而是通过“直管县”财政体制改革实现了“双赢”。 
  二是“省直管县”改革后,试点县财政状况、经济发展、人民生活水平显著增长或高,但试点县所属市以上方面主指标有所下降,县级收益的增加总体大于市级收益的减少,这种制度改进的总体收益是正增长的,仍是理论上的“省直管县”财政体制的“帕累托改进”。不过这种状况验证了部分学者的观点即“市管县”体制是造成县乡财政困难和制约县域经济发展瓶颈的主原因。 
  三是“省直管县”改革后,试点县财政状况、经济发展、人民生活水平略有增长或高,但试点县所属市以上主指标大幅下降,县级收益的增加总体小于市级收益的损失,这种制度改进的总体收益是负增长的,那么改革就不是财政体制的“帕累托改进”。 
  四是“省直管县”改革后,试点县和其所属市的财政状况、经济发展、人民生活水平同时减少或降低,这种制度改进的总体收益是负增长的,那么说明“省直管县”财政体制改革是失败的,“市管县”的体制更有效率。 
  二、云南省 “省直管县”财政体 
  制改革试点绩效分析 
  根据党中央、国务院关于推进“省直管县”财政体制改革的精神,以及《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》求,并考虑到镇雄县、宣威市是农业和人口大县(市),腾冲是边境和旅游大县,且镇雄县是国家级贫困县,腾冲县、宣威市是省级贫困县(市),三个县(市)在云南具有极强的代表性。因此29年云南省委第56次常委会议决定选取镇雄县(属昭通市)、腾冲县(属保山市)、宣威市(属曲靖市)自21年1月1日正式实施“省直管县”财政改革试点,目前试点县已运行了4年多。 
  (一)财政状况变化 
  1. 财政收入 
  从表1、表2和图1可以看到,试点前腾冲县在24至26年期间地方公共财政预算收入迅速增长并达到顶峰,27年增长迅速下滑。29年是曲靖市和宣威市财政预算收入增长的拐点,24至29年一直持续下滑,29年后开始增长。其他县市则波动不大。“省直管县”试点后,腾冲县、宣威市和镇雄县三个县(市)地方公共财政预算收入增长率均高于全省平均水平,尤其是镇雄县211年地方公共财政预算收入增幅超过全省平均13.2个百分点。 
  就财政自给率看,“省直管县”试点改革前后比较,财政自给率有升有降,变化并不明显。 
  表3和图2、图3、图4的资料说明,试点后云南省财政自给率无明显变化,镇雄县的财政自给率略有所高,其所属昭通市财政自给率略有下降;腾冲县财政自给率略有所高,其所属保山市财政自给率基本未变;宣威和其所属曲靖市财政自给率则呈下降趋势。 
  (二)经济发展变化 
  从表4、图5我们可以看到,通过“省直管县”改革,三个试点县(市)人均GDP增长率都明显高于全省平均水平,其所属市人均GDP 增长也基本上同步,且呈现出不断上升的趋势。
  (三)农民生活水平变化 
  1.农民人均纯收入及纯收入增长率 
  从表5、表6、图6可以看到,通过“省直管县”改革,三个试点县(市)农民人均纯收入增长率明显高于全省平均水平,也高于其所属的市,尤其是镇雄县增幅明显。 
  2.贫困发生率 
  从表7、图7可以看到,镇雄县试点前贫困发生率高于昭通市3个百分点左右,试点后与昭通市贫困发生率基本一致,说明试点后镇雄县贫困发生率有所下降。通过“省直管县”改革,腾冲和宣威两个试点县(市)贫困发生率都明显低于其所属的市。 
  三、结论和建议 
  一是试点后镇雄县和其所属昭通市的财政状况、经济发展、生活水平均迅速改善或高,镇雄县和昭通市总体收益绝对正增长,腾冲和保山市、宣威和曲靖市相关指标也有增长,表明“省直管县”财政体制总体上属于“帕累托改进”。 
  二是从财政收入增长的绝对值和增长速度来看,三个试点县均初见成效。与此同时,“省直管县”所属市财政预算收入绝对值增长更快,这说明“市刮县”导致县级财政困难的说法在这三个试点县并不存在,相反,由于三个试点县都是国家级或省级贫困县,试点后所属市反而“轻装上阵”。需指出的是,在试点县地方财政预算收入迅速增长的前下,财政自给率无明显变化,说明地方预算支出也在大幅增长,省财政对试点县扶持力度加大;同时说明“省直管县”也不是解决“县乡财政困难”的灵丹妙药,下放主体税种给县级政府、培育县乡优势产业,增加税源才是高县级财政自给率的有效方法。 
  三是“省直管县”财政体制对推动县域经济发展有积极作用。首先是由于扩大了县级财政权限,促进了县域经济发展;其次是减少了资金拨付层次,高了资金使用效率;最后是增强了省级财政的督导作用,高了县乡财政管理水平。 
  四是“省直管县”财政体制改革通过促进县域经济发展从而带动农民生活水平高。“省直管县”财政体制改革对减贫也有积极作用。 
  五是在城镇化进程不断加快、营改增全面铺开的大背景下,全面推行“省直管县”财政管理体制改革,是适应社会转型升级的必然举措。尤其是在贫困和农业大县,无论其是否为民族自治县。 
  六是省直管县财政体制改革过程中着力解决“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾。为了使“省直管县”财政体制与行政管理体制相吻合,行政管理体制也实行“省直管县”,消除市县政府之间的行政隶属关系,取而代之的政府层级是市县平行的《宪法》构架。 
  七是明确划分省和市县之间的事权和税权。省以下各级政府事权划分必须有明确的标准,并通过立法加以确定,不能朝令夕改。对于跨区域的事权由省级政府协调相关各方共同履行,但也明确各方的具体责任。在此基础上,明确划分省和市县的分税税种和比例,我国现行的分税制只明确了中央和地方的分税税种和比例,需进一步明确地方政府间的分税税种及比例,并通过相应的立法,保持其相对稳定性。还进一步改革省以下转移支付制度,增强“削峰填谷”统筹辖区财力的能力,高各县市公共服务均等化水平以及各级政府财权与事权的匹配度。 
  参考文献 
  1贾康,于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容及建议J.中国税务,21,(4). 
  2范建科,赖晓榕.云南省“省直管县”改革聚类分析J.商场现代化,211,(7). 
  3云南省人民政府, 云南省人民政府关于印发云南省开展扩权强县试点实施意见等4个文件的通知Z.29. 
  4财政部. 关于推进省直接管理县财政改革的意见Z. 29. 
  5吴金群, “省直管县”的条件及对我国26个省区的聚类研究J.浙江大学学报,21,(4). 
  6李葆春,闻勇.云南县域经济发展的财政思考J.地方财政研究, 29,(3). 
  7薛军,伏润民.云南实现“省直管县”财政体制改革的模式探讨 J.云南财大学报,21,(3). 
  8曾康华.计量财政研究M.北京经济科学出版社,212.